Automotive pod lupą UOKIK – decyzje Prezesa UOKIK w sprawach IVECO i KIA

 Pod lupą czy pod ostrzałem?

W połowie września 2024 r. Prezes UOKiK poinformował, że nałożył kary pieniężne na IVECO Poland sp. z o.o. oraz 10 dealerów tej marki. Powodem miała być zmowa ograniczająca konkurencję na rynku samochodów ciężarowych. Łączna suma kar nałożonych na uczestników kartelu wyniosła 238 mln zł. Dodatkowo ukarano personalnie 10 osób pełniących funkcje zarządcze u importera i w punktach dealerskich. Wobec osób fizycznych, czyli menedżerów, wymierzono sankcje w łącznej wysokości 2,5 mln zł.

Zgodnie z komunikatem Prezesa UOKiK zmowa miała trwać przez dekadę, czyli w latach 2009-2019, i polegać na:

• terytorialnym podziale rynku pomiędzy dealerów, tak aby pierwszeństwo w sprzedaży danemu klientowi miał dystrybutor lokalny;

• ustalaniu, a raczej wzajemnym komunikowaniu sobie cen pomiędzy dealerami i centralą, tak aby zniechęcić potencjalnego klienta do zakupu pojazdu u dealera działającego poza obszarem, na którym klient miał siedzibę albo miejsce zamieszkania.

Nie minęły dwa tygodnie, a pojawił się kolejny komunikat. Tym razem Prezes UOKiK nałożył kary w łącznej wysokości 405 mln zł na KIA Polska sp. z o.o. oraz 11 dystrybutorów tej marki. Podobnie jak wcześniej, Prezes UOKiK nie poprzestał na ukaraniu przedsiębiorców. Pięciu osobom zajmującym kierownicze stanowiska w podmiotach objętych sankcjami wymierzono kary pieniężne w łącznej kwocie niemal 1,6 mln zł. Był to finał – choć może nie ostateczny, o czym dalej – sprawy, która zaczęła się jeszcze w maju 2021 r. od przeszukania pomieszczeń ukaranego importera.

Zarówno w jednej, jak i w drugiej sprawie wśród ukaranych menedżerów znajdują się osoby, które – mówiąc potocznie – zjadły dwa komplety zębów na branży automotive. Naprawdę trudno uwierzyć, że tak doświadczeni menedżerowie oraz wytrawni zarządzający punktami dealerskimi byli skłonni zawierać porozumienia, których celem było ograniczenie konkurencji. Musieli przecież zdawać sobie sprawę z potencjalnych konsekwencji.

Na dzień publikacji niniejszego wpisu na stronie UOKiK nie było uzasadnienia żadnej z omawianych decyzji.

Można więc zapytać: po co odnosić się do decyzji Prezesa UOKiK, których uzasadnienia nie zostały jeszcze opublikowane? Trzeba przypomnieć, że Prezes UOKiK ma obowiązek publikacji wszystkich swoich decyzji w całości na stronie internetowej Urzędu. Wynika to z art. 31b u.o.k.k. Ustawa nie określa jednak terminu, w którym taka publikacja ma nastąpić.

Praktyka pokazuje, że w sprawach skomplikowanych, trudnych i wielowątkowych publikacja uzasadnienia może zająć dużo czasu. Szczególnie wtedy, gdy obszerne uzasadnienie wymaga istotnego „okrojenia” ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 31b u.o.k.k. Zgodnie z tym przepisem publikacja motywów decyzji nie obejmuje tajemnicy przedsiębiorstwa ani innych informacji podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów.

Z tego względu coś mi mówi, że obu decyzji z uzasadnieniem szybko na stronie UOKiK nie zobaczymy. A sprawa jest niezwykle ciekawa i może żywotnie interesować uczestników rynku motoryzacyjnego. Bo czy to przypadek, że w ciągu dwóch tygodni pojawiły się dwa tak drastyczne w skutkach rozstrzygnięcia Prezesa UOKiK? A może branża automotive znalazła się nie tylko pod lupą, ale raczej… pod ostrzałem.

 

Porozumienia

Na chwilę obecną dostępne są jedynie sentencje decyzji Prezesa UOKiK. Jak zaznaczałem wcześniej, ich uzasadnienia nie zostały jeszcze opublikowane. Z dostępnych informacji wynika natomiast, że powodem wszczęcia postępowania w obu przypadkach było przypuszczenie naruszenia przez importera i dystrybutorów art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 16 lutego 2007 r.[1]

Sam art. 6 u.o.k.k. zawiera przykładowy katalog zakazanych porozumień ograniczających konkurencję. Chodzi o porozumienia, których celem lub skutkiem jest wyeliminowanie, ograniczenie albo naruszenie w inny sposób konkurencji na rynku właściwym. Wymienione wyżej punkty zakazują tworzenia porozumień, których celem lub skutkiem byłoby wyeliminowanie, ograniczenie lub naruszenie konkurencji poprzez:

• ustalanie, bezpośrednio lub pośrednio, cen i innych warunków zakupu albo sprzedaży towarów;

• podział rynków zbytu lub zakupu.

Powyższe zachowania mogą stanowić również naruszenie art. 101 ust. 1 lit. a i c Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 13 grudnia 2007 r.

Z komunikatów opublikowanych wraz z sentencjami decyzji wynika, że w obu przypadkach przedmiotem porozumienia o charakterze wertykalno-horyzontalnym był podział rynku. Innymi słowy, w skład porozumienia mieli wchodzić zarówno twórcy systemu dystrybucji, jak i jego uczestnicy.

Ukarane podmioty miały dążyć do tego, aby klient kupował pojazd u dealera, na którego obszarze znajdowała się jego siedziba albo miejsce zamieszkania. Można powiedzieć, że klienci zostali terytorialnie podzieleni pomiędzy dealerów. Klient, który trafiał do „nieswojego” punktu dealerskiego, miał otrzymywać mniej atrakcyjną ofertę albo być wprost przekierowywany do salonu, do którego został „przypisany” na podstawie porozumienia.

Nad efektywnym funkcjonowaniem porozumienia mieli czuwać przedstawiciele producentów obu marek. Zgodnie z komunikatami mogli oni wywierać naciski na dealerów niestosujących się do ustaleń, na przykład przez pozbawienie ich części marży albo bonusu. Ponadto, jak informuje Prezes UOKiK, w przypadku marki KIA przedstawiciele importera – można zakładać, że kierownicy stref albo zone managerowie – mieli w trakcie okresowych wizyt weryfikować, czy dealer stosuje się do postanowień porozumienia. W efekcie klienci mieli być pozbawieni możliwości zakupu pojazdów w bardziej atrakcyjnej cenie.

 

Kary

Zarówno w przypadku sieci IVECO, jak i KIA, Prezes UOKiK zdecydował się nałożyć trzy typy kar. Ukarani zostali przedstawiciele producentów na polskim rynku, dystrybutorzy, czyli dealerzy obu marek, a także osoby zarządzające w ukaranych przedsiębiorstwach.

Na podstawie art. 106 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.k.k., jeżeli przedsiębiorca – choćby nieumyślnie – dopuścił się naruszenia zakazu określonego w art. 6 u.o.k.k. albo naruszenia art. 101 lub art. 102 TFUE, Prezes Urzędu może nałożyć na niego, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości nie większej niż 10% obrotu osiągniętego w roku obrotowym poprzedzającym rok nałożenia kary. To właśnie naruszenia tych przepisów Prezes UOKiK przypisał w omawianych decyzjach przedsiębiorcom, którzy – według ustaleń organu – pozostawali w zmowie.

Niezależnie od tego ukarani zostali również menedżerowie kierujący przedsiębiorstwami, których działania były przedmiotem postępowania przed Prezesem UOKiK. W tym przypadku podstawą wymierzenia kary był przede wszystkim art. 106a ust. 1 u.o.k.k. Zgodnie z tym przepisem Prezes Urzędu może nałożyć na osobę zarządzającą, o której mowa w art. 6a, karę pieniężną w wysokości do 2 000 000 zł, jeżeli osoba ta umyślnie dopuściła do naruszenia przez przedsiębiorcę zakazów określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1-6 u.o.k.k. albo w art. 101 ust. 1 lit. a-e TFUE.

Pisząc prościej, zdaniem Prezesa UOKiK ukarane osoby naruszyły zakazy tworzenia porozumień obejmujących bezpośrednie lub pośrednie ustalanie cen sprzedaży towarów oraz zakaz podziału rynku zbytu i zakupu. Podstawą wymierzenia kar były wskazane wyżej naruszenia przypisane ukaranym przedsiębiorstwom, czyli ustalanie cen oraz podział rynku.

Ciekawostką jest to, że niektórym menedżerom Prezes UOKiK przypisał tylko pierwszy z wymienionych czynów, a innym oba. Nie zawsze przełożyło się to jednak na niższy wymiar kary pieniężnej wobec tej pierwszej grupy.

Trzecim typem kar, na który zdecydował się Prezes UOKiK – i to tylko w decyzji dotyczącej menedżerów jednego z dealerstw marki KIA – były kary przewidziane w art. 106 ust. 2 pkt 2 u.o.k.k. Przepis ten daje organowi możliwość nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości do 3% obrotu osiągniętego w roku obrotowym poprzedzającym rok nałożenia kary, jeżeli przedsiębiorca nie udzielił informacji żądanych przez Prezesa Urzędu albo udzielił informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd.

W tej konkretnej sprawie, co wynika już z samej sentencji decyzji, dwie osoby zarządzające nie udzieliły Prezesowi UOKiK informacji w trybie art. 50 u.o.k.k. Chodziło o dane dotyczące obrotów uzyskiwanych przez zarządzane, ukarane przedsiębiorstwo oraz o procentowy udział sprzedaży pojazdów marki KIA w poszczególnych latach.

Na wysokość kary, czyli jej konkretny wymiar, wpływają czynniki określone w art. 111 u.o.k.k. Zgodnie z tym przepisem Prezes UOKiK uwzględnia okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz ewentualne wcześniejsze naruszenia. W przypadku naruszeń przypisanych przedstawicielom obu marek pod uwagę bierze się m.in. okres, stopień oraz skutki rynkowe naruszenia.

Stopień naruszenia Prezes Urzędu ocenia z uwzględnieniem natury naruszenia, działalności przedsiębiorcy, której dotyczyło naruszenie, a także specyfiki rynku, na którym do niego doszło. W przypadku kar nałożonych na menedżerów znaczenie ma natomiast stopień wpływu zachowania osoby zarządzającej na naruszenie dokonane przez przedsiębiorcę, przychody uzyskane przez tę osobę u danego przedsiębiorcy, okres trwania naruszenia oraz jego skutki rynkowe albo skutki dla konsumentów.

Jeżeli kara dotyczy nieudzielenia informacji w toku postępowania, Prezes UOKiK bierze pod uwagę również wpływ tego zaniechania na przebieg i termin zakończenia sprawy. Niezależnie od powyższego przy wymiarze kary pieniężnej organ ma obowiązek uwzględnić okoliczności łagodzące i obciążające. Ich szeroki, choć przykładowy katalog znajduje się w art. 111 ust. 3-4 u.o.k.k.

 

Odwołania

Stronie, która nie zgadza się z decyzją Prezesa UOKiK, przysługuje prawo do odwołania. Termin na jego wniesienie wynosi 30 dni. Sądem właściwym jest Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Samo odwołanie wnosi się za pośrednictwem Prezesa UOKiK, który w terminie do 3 miesięcy przekazuje sprawę do sądu.

Wniesienie odwołania inicjuje postępowanie kontradyktoryjne przed sądem pierwszej instancji. Zarówno orzecznictwo, jak i doktryna określają jednak to postępowanie mianem „hybrydalnego”. Chodzi o postępowanie, które łączy elementy pozwu i środka odwoławczego, a w jego wyniku wszczynane jest sądowe postępowanie pierwszoinstancyjne z pewnymi elementami kontroli decyzji administracyjnej. Strona powinna jednoznacznie określić w odwołaniu zakres zaskarżenia.[2]

W toku takiego postępowania strona broniąca się przed decyzją może podnosić zarzuty różnego rodzaju – zarówno materialnoprawne, jak i procesowe. W kontekście decyzji, które stały się podstawą niniejszego wpisu, warto jednak zaznaczyć, że koncentrowanie się wyłącznie na kwestionowaniu wysokości kary pieniężnej może okazać się działaniem o ograniczonej skuteczności.

Wysokość kar oraz liczba ukaranych podmiotów są w odniesieniu do polskiej branży motoryzacyjnej bezprecedensowe. Dlatego w pierwszym odruchu można dać się wciągnąć w spór wyłącznie o wymiar kary i zarzut naruszenia art. 111 u.o.k.k. Wsparcia dla takiego kierunku obrony można szukać w orzecznictwie. Jak stwierdził Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 25 września 2018 r.[3]:

 

„Sąd orzekający w pierwszej i drugiej instancji w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa UOKiK sprawuje pełną merytoryczną kontrolę nad wymiarem kary pieniężnej. Nie kontroluje tylko, czy kara pieniężna została wymierzona przez Prezesa Urzędu zgodnie z ustawowymi wytycznymi wymiaru kary, bądź w sposób odpowiadający zasadom wynikającym z pragmatyki organu ujawnionej w postaci różnego rodzaju wyjaśnień. Sąd jest także władny samodzielnie dostosować poziom ostatecznie wymierzanej kary pieniężnej do ustalonych w sprawie okoliczności, z uwzględnieniem funkcji kar pieniężnych oraz przesłanek wymiaru kary określonych w u.o.k.k.”

Z drugiej strony sądy dość jednoznacznie stoją na stanowisku, że funkcjami kar pieniężnych są represja i prewencja. Aby funkcje te zostały zrealizowane, sankcja musi być odpowiednio dolegliwa. Jej wymiar zależy przy tym od uznania administracyjnego Prezesa UOKiK.

Z tego względu zdarza się, że sądy ostrożnie i w ograniczonym zakresie ingerują w wysokość kary wymierzonej przez Prezesa UOKiK. Tytułem przykładu można wskazać wyrok Sądu Apelacyjnego z 23 maja 2024 r., sygn. XVII AGa 758/23. Sąd drugiej instancji, rozpoznając apelację Prezesa UOKiK, przywrócił karę w pierwotnej wysokości, która wcześniej została zredukowana wyrokiem sądu pierwszej instancji. Sąd Apelacyjny uznał, że zmiana wysokości kary była zbyt daleko idącą ingerencją w uznanie administracyjne przysługujące Prezesowi UOKiK.[4]

 

Uwagi końcowe i kilka swobodnych przemyśleń

Na koniec chciałbym odnieść się do dwóch kwestii.

We wstępnej części wpisu podałem w wątpliwość, czy wydanie decyzji w sprawie zmowy rzeczywiście oznacza finał spraw rozpoczętych kilka lat temu. Oczywiście miałem na myśli przede wszystkim spodziewane odwołania ukaranych przedsiębiorców i menedżerów. Trzeba jednak pamiętać również o innym ryzyku, o którym Prezes UOKiK konsekwentnie przypomina w swoich komunikatach. Osoby poszkodowane mogą wystąpić z roszczeniami odszkodowawczymi wobec ukaranych przedsiębiorców. To zagadnienie jest bardzo ciekawe i obszerne, dlatego prosi się o osobne omówienie.

W tym miejscu pozwolę sobie jedynie na uwagę dotyczącą szacowania szkody poniesionej w przypadku naruszenia prawa konkurencji. W omawianych sprawach, nieco upraszczając, jej wymiar to różnica między ceną, za którą poszkodowany kupił pojazd, a ceną, za którą kupiłby go, gdyby zmowy cenowej nie było.

I tu pojawia się pytanie. Jeżeli w sieci marki KIA znajduje się około 65 dealerów prowadzących sprzedaż w 78 punktach na terenie kraju, a przedmiotem postępowania Prezesa UOKiK była zmowa jedynie wąskiej grupy dealerów, to czy rzeczywiście taka zmowa uniemożliwiała uzyskanie niższej, bardziej konkurencyjnej ceny? Zwłaszcza w kraju, którego 98% powierzchni znajduje się w zasięgu Internetu radiowego i w którym funkcjonuje ponad 52 mln czynnych kart SIM.[5]

Pozwolę sobie na dygresję, ponieważ uporczywie wraca mi na myśl sytuacja z końca pierwszej i początku drugiej dekady XXI w. Stocki dealerskie były wtedy naprawdę „napuchnięte”, branża nie była jeszcze tak skonsolidowana, a liczba punktów i firm dealerskich była znacznie większa. Jednocześnie tort do podziału po wejściu Polski do Unii Europejskiej na przestrzeni kilku lat wyraźnie zmalał. Rynek samochodów nowych oscylował w granicach 280-320 tys. pojazdów rocznie, co dość skutecznie wykorzystywali klienci. Bardziej zaradni kupujący wysyłali do 30-40 salonów maila, w którym wskazywali, że szukają konkretnego modelu o określonych parametrach i proszą o ofertę z najniższą możliwą ceną. Niektórzy – mniej uważni – nawet nie próbowali ukryć listy odbiorców takiej korespondencji. Następnie klient kupował samochód tam, gdzie uzyskał najatrakcyjniejszą ofertę. Ewentualnie brał ofertę konkurencji i szedł z nią do lokalnego dealera, aby zbić u niego cenę. Tę praktykę branżowo określano „młotkowaniem”, choć funkcjonowały też inne, mniej eleganckie nazwy. Musiał przyjść moment, w którym handlowcy stracili czas i chęć do generowania ofert, z których nic nie wynikało, które nie prowadziły do sprzedaży i nie poprawiały ich wynagrodzeń. Po pewnym czasie entuzjazm do rzetelnego odpowiadania na tego typu korespondencję znacząco spadł.

Z drugiej strony handlowcy nie mogli po prostu zignorować takiego maila. Powód był prozaiczny. Po drugiej stronie światłowodu – a wtedy raczej kabla sieciowego – mógł siedzieć młodszy specjalista działu rozwoju sieci importera ze stoperem w ręku. Sprawdzał, w jakim czasie dealer odpowie na zapytanie tajemniczego klienta, czyli na „gorący lead z Internetu”.

Brak odpowiedzi w regulaminowe 120 minut – to przykład jednego ze standardów obowiązujących w sieci wiodącej marki – oznaczałby utratę części bonusu jakościowego. Dlatego handlowcy przygotowywali sobie formatki, z których często niewiele konkretnego wynikało, ale przynajmniej spełniały kryterium terminowej odpowiedzi na „gorący lead”.

Chyba trochę za daleko pobiegłem w tej dygresji, ale zmierzałem do pytania, które pozostawię bez odpowiedzi: czy w warunkach zbliżonych do konkurencji doskonałej zmowy o skali opisanej w decyzjach Prezesa UOKiK rzeczywiście mogą wywoływać szkodę w branży motoryzacyjnej?

Drugą kwestią, którą chciałbym zaznaczyć, jest fakt, że opisane wyżej reguły wymiaru kary pieniężnej – a konkretnie limity jej wysokości – są zasadniczo takie same dla podmiotów zajmujących się handlem oraz dla tych, które świadczą usługi. Innymi słowy, wysokość obrotu, a nie dochodu, jest podstawą wyliczenia górnej granicy kary pieniężnej zarówno w przypadku działalności niskomarżowej generującej wysokie obroty, jak i działalności wysokomarżowej, w której koszty uzyskania przychodu są względnie niskie.

Jest tajemnicą poliszynela, że branża motoryzacyjna nie należy do najbardziej rentownych. Sama sprzedaż nowych samochodów, wbrew obiegowym opiniom, jest co do zasady bardzo niskomarżowa. Zaryzykuję tezę, że obecnie, czyli w październiku 2024 r., gdy dostępność pojazdów jest raczej duża, zarówno średnia, jak i dominanta marży osiąganej przez dealerów na nowym samochodzie mieści się w przedziale 3,5-4,5%. Opieram to bardziej na wyczuciu popartym kilkunastoletnim doświadczeniem w branży niż na konkretnych badaniach, do których nie udało mi się dotrzeć.

Przy tym wszystkim sprzedaż samochodów generuje bardzo duże obroty. Skutek jest taki, że jeżeli dealer naruszy przepisy u.o.k.k., konsekwencje mogą być naprawdę dotkliwe. Identyczny górny limit kary może w jednej branży pełnić funkcję odstraszającą, ale nie prowadzić do faktycznej eliminacji przedsiębiorcy z rynku. W innej branży, zwłaszcza niskomarżowej, może natomiast oznaczać w praktyce koniec działalności.

Chodzi o to, że w przypadku niektórych przedsiębiorców kara limitowana procentem obrotu może nie być szczególnie dotkliwa, mimo że działalność pozostaje wprost sprzeczna z u.o.k.k. W przypadku innych, gdzie naruszenie nastąpiło niejako obok normalnie prowadzonej działalności, taka kara może oznaczać – mówiąc wprost – zakończenie funkcjonowania podmiotu w branży wraz ze wszystkimi konsekwencjami.

Żeby nie być gołosłownym: mimo że w ostatnim czasie Prezes UOKiK wielokrotnie karał za publikację fałszywych, płatnych opinii w Internecie, nadal istnieje wiele podmiotów, które prowadzą tego typu działalność i jawnie reklamują się w sieci. Dla części z nich ryzyko kary przewidzianej w ustawie najwyraźniej nie jest wystarczająco odstraszające. Co więcej, niektórzy przedsiębiorcy ukarani przez Prezesa UOKiK za publikację fałszywych opinii po ukaraniu ponownie podjęli podobną działalność.

Tymczasem poziom kar wymierzonych podmiotom z branży motoryzacyjnej może w poszczególnych przypadkach nie tyle odstraszać przedsiębiorcę od ponownego naruszenia ustawy, ile najzwyczajniej zakończyć jego byt jako przedsiębiorcy.

Zasadny wydaje się więc wniosek de lege ferenda, aby przy określaniu wymiaru kary brane były pod uwagę odrębności poszczególnych branż, a konkretnie ich rentowność. Niestety obecnie trudno znaleźć w u.o.k.k. wystarczającą podstawę do takiego podejścia.

Jako klamrę dla powyższych uwag pozwolę sobie przytoczyć tezę z wyroku Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 31 stycznia 2023 r.[6]:

 

„Kara ma spełniać funkcje prewencyjno-wychowawcze, powinna ona stanowić taką dolegliwość dla strony, aby jej nałożenie skutkowało na przyszłość i zapobiegało zaistnieniu podobnych sytuacji. Kara ma bowiem zapobiegać ponownemu naruszeniu prawa konkurencji, ale także odstraszać innych przedsiębiorców przed podobnymi działaniami. Aby osiągnąć zaś ten skutek, wysokość kary nie może być symboliczna. Musi być ona odpowiednio odczuwalna i dolegliwa na tyle, aby przedsiębiorcom nie opłacało się zawierać podobnych porozumień, nawet w sytuacji potencjalnie wysokich korzyści, jakie mogą uzyskać w wyniku realizacji niedozwolonego porozumienia.”

Oby tylko nałożenie skrajnie dotkliwej kary nie skutkowało tym, że ukarany przedsiębiorca, nie mogąc jej udźwignąć, najzwyczajniej wypadnie z obrotu gospodarczego. Ze wszystkimi tego konsekwencjami dla pracowników, Skarbu Państwa i… dotychczasowych klientów.